La situazione attuale del “magazzino” fiscale italiano
Uno degli aspetti su cui la recente riforma della riscossione ha inciso in misura più significativa è sicuramente la disciplina del discarico dei ruoli. La motivazione, come intuibile, è la situazione, a dir poco preoccupante, del nostro magazzino fiscale.
I dati diffusi dall’Agenzia delle Entrate hanno segnalato che, alla data del 31 dicembre 2023, il valore del carico contabile residuo dei crediti affidati dai vari enti creditori all’agente della riscossione a far data dal 1° gennaio 2000, ammontava a circa 1.206,6 miliardi di euro.
A sua volta, ben il 40% dei crediti appariva di difficile recuperabilità per le condizioni soggettive del contribuente: 151,7 miliardi di euro risultavano dovuti da soggetti interessati da procedure concorsuali, 195 miliardi di euro da persone decedute e da imprese cessate, 136,5 miliardi da soggetti che all’Anagrafe tributaria risultavano nullatenenti.
Per l’8% dei crediti (circa 100,4 miliardi di euro) l’attività di riscossione, alla data del 31 dicembre 2023, era sospesa per effetto di provvedimenti di sospensione delle procedure di recupero, a cui sono riconducibili anche gli importi residui dei carichi indicati nelle domande di adesione alla rottamazione-quater e per i quali sono in corso i piani rateali di pagamento agevolato.
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La quota residuale del 52% e pari a 502,5 miliardi di euro risultava composta per l’81% da contribuenti nei cui confronti erano già state svolte azioni esecutive e/o cautelari.
Al netto delle somme oggetto di rateizzazione (18,8 miliardi di euro), il magazzino residuo, su cui si poteva ragionevolmente ipotizzare una certa efficacia delle azioni di recupero, si riduceva a 101,7 miliardi di euro.
Quanto alla “qualità” dei carichi, l’Agenzia delle Entrate ha rilevato che il 76% dei singoli crediti era di importo inferiore a 1.000 € e che oltre il 50% dei contribuenti era stato iscritto a ruolo in oltre cinque annualità differenti.
Quanto alla vetustà dei crediti, solo il 45% del valore residuo di magazzino era stato affidato in riscossione dagli enti creditori negli anni successivi al 2015, un ulteriore 27% era stato affidato nel periodo 2011-2015 ed il restante 28% del valore residuo da riscuotere, pari a quasi 336 miliardi di euro, era relativo a crediti affidati dagli enti creditori fino al 2010, in gestione, quindi, da più di tredici anni.
Quanto alla natura dei crediti in magazzino, il 2% era stato affidato dai Comuni.
La previgente disciplina del discarico
Norme per la “gestione” del magazzino fiscale erano già presenti nel nostro ordinamento.
Il riferimento erano gli artt. 19 e 20 del D.L.vo n. 112/1999, profondamente modificati dalla legge n. 190/2014 cd. Legge di stabilità 2015.
Per la previgente normativa, il concessionario della riscossione, per procedere al discarico delle quote iscritte a ruolo, doveva trasmettere all’ente creditore, anche in via telematica, una comunicazione di inesigibilità entro il terzo anno successivo alla consegna del ruolo (salve diverse previsioni contenute in specifiche previsioni di legge).
La legge prevedeva la perdita del diritto al discarico qualora la mancata riscossione fosse imputabile al concessionario.
Per le quote oggetto di comunicazione di inesigibilità, non soggette a successiva integrazione, presentate in uno stesso anno solare, era previsto il discarico automatico decorso il 31 dicembre del secondo anno successivo a quello della presentazione della comunicazione, salve, tuttavia, le comunicazioni per le quali l’ente creditore avesse, entro il predetto termine, avviato l’attività di controllo.
I crediti corrispondenti alle quote discaricate andavano quindi cancellate dalle scritture contabili degli enti creditori.
In ipotesi di controllo, l’agente della riscossione doveva trasmettere la documentazione all’ente creditore che ne aveva fatto richiesta entro 120 giorni (inizialmente il termine previsto era di 30 giorni).
La mancata trasmissione della documentazione così come la tardiva trasmissione comportavano la perdita del diritto al discarico.
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L’inefficacia della precedente disciplina
La previgente disciplina fa comprendere perché già nel corso delle XVIII Legislatura (2018-2022) fosse stata avvertita l’esigenza di una revisione del sistema di controllo e discarico dei crediti non riscossi.
Nella relazione presentata dal Governo pro tempore al Parlamento, si legge che una delle cause dell’anomala dimensione del magazzino fiscale va senza dubbio individuata nella “mancanza di una efficace procedura/prassi di cancellazione di debiti arretrati e ormai inesigibili” derivante da una eccessivamente complessa procedura di rendicontazione e controllo.
Per la precedente normativa, infatti, l’agente della riscossione, al fine di procedere al discarico e ottenere il rimborso delle spese sostenute, era tenuto a dimostrare analiticamente a ciascun ente creditore, e per ciascuna quota affidata, di aver posto in essere ogni azione possibile diretta alla riscossione del credito.
Tali oneri erano però difficilmente sostenibili. L’agente della riscossione avrebbe dovuto dimostrare a ben 13.000 enti creditori di aver esperito ogni tentativo per la riscossione del credito sulla base dei dati delle banche dati disponibili.
Sul punto una notevole incidenza hanno avuto poi anche le limitazioni alla possibilità per l’agente della riscossione di agire esecutivamente – e che peraltro non trovano paralleli in altri Stati europei.
Il d.l. n. 69/2013, avendo precluso l’esecuzione sull’unico immobile in proprietà del contribuente ovvero anche su immobili diversi se i debiti fiscali sono inferiori a 120.000 euro, ha indiscutibilmente limitato di molto gli spazi di manovra dei concessionari della riscossione.
Si ricordi che per fronteggiare le problematiche appena esposte è in via di istituzione una commissione che avrà il compito di proporre possibili soluzioni, da attuare tramite decreti legislativi, per operare il discarico del magazzino dei crediti entro:
- il 31.12.2025 per i carichi affidati tra il 2000 e il 2010;
- il 31.12.2027 per i carichi affidati tra il 2011 e il 2017;
- il 31.12.2031 per i carichi affidati tra il 2018 e il 2024.
La nuova disciplina di cui al D.L.vo n. 110/2024
Con il D.L.vo n. 110/2024 il Legislatore ha quindi completamente rinnovato la disciplina del discarico e del riaffidamento.
La nuova disciplina troverà applicazione per le quote affidate all’Agenzia delle Entrate-riscossione a decorrere dal 01.01.2025.
L’art 3 del D.L.vo n. 110/2024
Il comma 1 dell’art. 3 del D.L.vo n. 110/2024 ha così introdotto l’istituto del discarico in via automatica delle quote affidate all’Agenzia delle Entrate-riscossione non riscosse entro il quinto anno successivo a quello dell’affidamento.
Trattasi di una procedura automatica, senza intervento dell’ente creditore.
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Il comma 2 del medesimo articolo di legge precisa che l’Agenzia delle Entrate-riscossione, in ogni caso, può trasmettere in qualsiasi momento telematicamente la comunicazione di discarico anticipato delle quote per le quali la stessa ha rilevato:
- la chiusura del fallimento o della liquidazione giudiziale;
- l’assenza verificata di beni del debitore suscettibili di poter essere aggrediti (1).
L’art 4 del D.L.vo n. 110/2024
Il Legislatore ha previsto che alcune fattispecie siano escluse dal discarico automatico.
Trattasi delle ipotesi elencate all’art. 4 del D.L.vo n. 110/2024, ovvero delle quote per cui:
- al 31 dicembre del quinto anno successivo a quello di affidamento risulta sospesa la riscossione;
- al 31 dicembre del quinto anno successivo a quello di affidamento pendono ancora procedure esecutive o concorsuali;
- tra la data di affidamento e il 31 dicembre del quinto anno a esso successivo sono conclusi accordi ai sensi del D.L.vo n. 14/2019 (cd. Codice della crisi di impresa e insolvenza);
- tra la data di affidamento e il 31 dicembre del quinto anno a esso successivo sono intervenute dilazioni ai sensi dell’art. 19 D.P.R. n. 602/1973 o conseguenti all’applicazione di istituti agevolativi previsti per legge, ancora in essere al predetto 31 dicembre, ovvero per i quali, entro la medesima data, si sono verificati decadenza dal beneficio ovvero, nel medesimo periodo di tempo, è stata disposta la sospensione della riscossione per almeno diciotto mesi anche non continuativi.
Le predette quote saranno oggetto di discarico automatico al 31.12 del quinto anno successivo:
- a quello di cessazione della sospensione o della conclusione della procedura, per le quote di cui alle lettere a) e b);
- a quello di inadempimento, revoca o decadenza dal beneficio ovvero di revoca della sospensione, per le quote di cui alle lettere c) e d).
L’art 5 del D.L.vo n. 110/2024
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L’art. 5 del D.L.vo n. 110/2024 disciplina infine la procedura di riaffidamento dei carichi.
L’articolo in commento prevede che la riscossione delle quote già oggetto di discarico possa essere riattivata con una delle seguenti modalità:
- gestione diretta da parte dell’ente creditore;
- affidamento da parte dell’ente creditore a soggetti privati individuati a mezzo gara ad evidenza pubblica (2);
- riaffidamento per due anni all’Agenzia delle entrate-riscossione, mediante adesione alle condizioni di servizio che da quest’ultima saranno pubblicate.
Un tanto sarà possibile, ovviamente, sino alla prescrizione del credito, il cui termine di decorrenza andrà computato dall’ultimo atto notificato prima del discarico automatico.
Si noti come, rispetto all’art. 20, c.6 del D.L.vo n. 112/1999 che nel disciplinare la precedente procedura di riaffidamento faceva espresso riferimento al termine decennale, la nuova norma non precisa se vada applicato il termine di prescrizione quinquiennale ovvero decennale.
In proposito si ricorda che, per orientamento giurisprudenziale consolidato, in mancanza di espressa previsione normativa, debba trovare applicazione per le imposte erariali il termine decennale e per i tributi locali il termine quinquiennale (3).
Il riaffidamento ad Agenzia delle Entrate-riscossione, che comporta l’esercizio da parte di quest’ultima di azioni di recupero del credito, è subordinato all’affidamento di nuovi carichi relativi allo stesso debitore ovvero alla presenza di nuovi e significativi elementi reddituali e patrimoniali del debitore.
Le informazioni sulla aggiornata situazione economica del contribuente dovranno essere assunte ai sensi dell’art. 28-ter e 48-bis del D.P.R. n. 602/1973.
Più in particolare, l’art. 28-ter prevede che l’Agenzia delle entrate, in sede di erogazione di un rimborso d’imposta, debba previamente verificare se il beneficiario risulta iscritto a ruolo e, in caso positivo, debba trasmettere in via telematica un’apposita segnalazione all’agente della riscossione che ha in carico il ruolo, mettendo a disposizione dello stesso le somme da rimborsare.
Ricevuta la segnalazione, l’agente della riscossione deve notificare all’interessato una proposta di compensazione tra il credito d’imposta ed il debito iscritto a ruolo, sospendendo l’azione di recupero e invitando il debitore a comunicare entro sessanta giorni se intende accettare tale proposta.
L’art. 48-bis prevede invece che le amministrazioni pubbliche e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a 5.000 euro, verifichino, anche in via telematica, se il beneficiario è inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso positivo, non procedano al pagamento e segnalino la circostanza all’agente della riscossione competente per territorio.
L’azione di recupero successiva al riaffidamento è preceduta dalla notifica, ai sensi dell’art. 50 D.P.R. n. 602/1973, dell’avviso di intimazione ad adempiere l’obbligo risultante dal ruolo entro cinque giorni.
Una volta terminato il biennio successivo al riaffidamento, se risultano ancora pendenti procedure esecutive o concorsuali ovvero sono in corso pagamenti derivanti dalla conclusione degli accordi previsti dal Codice della crisi di impresa e dell’insolvenza oppure dilazioni delle somme iscritte a ruolo o dall’adesione ad istituti agevolativi, l’Agenzia delle entrate-riscossione è legittimata a continuare a svolgere gli adempimenti di competenza fino all’estinzione di tali procedure e all’incasso, anche in forma dilazionata, delle somme pagate dal debitore.
Nelle altre ipotesi, le somme riaffidate e non riscosse al termine del biennio andranno cancellate dalle scritture contabili dell’ente creditore.
Anche in ipotesi di discarico anticipato e comunque fino al 31 dicembre del quinto anno successivo a quello dell’affidamento, l’ente creditore che sia venuto a conoscenza di nuovi, circostanziati e significativi elementi reddituali o patrimoniali del debitore, potrà, sempre che il diritto di credito non risulti prescritto, riaffidare le somme discaricate ad Agenzia delle Entrate-riscossione, comunicandole i beni del debitore da aggredire.
Se la procedura di recupero si rivela infruttuosa, il discarico automatico delle somme non riscosse si avrà il 31 dicembre del quinto anno successivo a quello del riaffidamento.
(1) La verifica dovrà avvenire accedendo alle informazioni disponibili presso i sistemi informativi del Ministero delle Finanze e degli altri soggetti creditori, ai sensi dell’art. 18, comma 2, D.L.vo n. 112/1999.
(2) A tal proposito si ricorda che gli enti locali, per le entrate di competenza, possono svolgere la riscossione nelle seguenti modalità:
- tramite risorse interne;
- tramite affidamento del servizio in house ovvero a società strumentali;
- tramite affidamento, previa delibera, del servizio all’ente pubblico economico (Agenzia delle entrate-riscossione) titolare della riscossione nazionale;
- tramite affidamento del servizio a soggetti privati abilitati di cui all’art 53, comma 1, D.L.vo n. 446/1997 con procedure ad evidenza pubblica.
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(3) Tra tutte, vedasi: Cass., n. 5836/21, Cass. n. 19969/19, Cass. n. 6069/03, Cass. n. 2941/07.
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